新预算法：高校的挑战与机遇

2014年8月31日，《中华人民共和国预算法》修改案在十二届全国人大常委会第十次会议中以高票通过。政府全部收支、预算信息公开、绩效预算、跨年度预算平衡和以权责发生制为基础的综合财务报告制度等五项要求第一次被写入法条。

　　在国内公办高校中，也酝酿着一场预算改革的浪潮。“没有预算，就不能开支”，新预算法对大学的预算和预算管理提出了新的更高要求，也为高校预算改革提供了遵循的依据。

　　从“晒账单”到把所有收支关进预算的笼子

　　中国政法大学教育法中心发布的《2010-2011年度高校信息公开观察报告》显示，教育部“211工程”中的112所大学，没有一所向社会主动公开学校经费来源和年度经费预算决算方案。2014年，教育部首次发布的《高等学校信息公开事项清单》中明确要求，从当年7月29日起，高校必须公开包含财务资产及收费信息等10个大类50条具体项目。前不久，教育部发布《2014年教育部政府信息公开工作年度报告》表示将研究制订《学校财务公开办法》，细化公开内容、规范公开程序、扩大公开范围，切实加强师生和社会对高校财务工作的监督。从2011到2015，中国公办高校的“钱袋子”，终于不再“犹抱琵琶半遮面”，逐渐对外揭开“面纱”。

　　新预算法第1条就将建立公开透明的预算制度作为预算法的基本准则和立法目的，大大提高了预算公开透明的法律地位。

　　“过去高校预算可能仅由财务部长在职工代表大会上做报告，大多数师生对学校财政资金预算并不了解，”中南财经政法大学财政税务学院教授金荣学认为这种情形即将被改变，根据新法规定，高校预算将公开，且公开时间要求严格，同时需进一步加强在基本建设、修缮项目、设备采购、以及大宗消耗性货物服务集中采购方面的社会公开义务。

　　“无论是政府拨款还是高校利用自身资源获得的资金都属于公共资金，公共资金的来源和用途都要向社会公众公开，对社会公众负责。”中南财经政法大学教授、财政税务学院院长陈志勇认为，增强预算的公开性、透明性，让民众知晓资金的来源以及使用情况，才能让公众参与进来，有效监督资金的使用情况，提高资金的使用效果。

　　除预算公开之外，新预算法还要求将所有政府收支纳入预算内，实行全口径预算，这是高校目前按新预算法实施最为完整的一项内容。

　　“有些高校的二级部门，预算刚刚报出就申请追加预算。”中南财经政法大学总会计师王建鸿指出，以往高校预算缺乏必要的刚性，不能够发挥预算的正常功能，就会导致贯穿全年的预算调整。对此，新预算法从立法上限制了自由裁量权，也能够迫使包括高校在内的行政机关事业单位在一个相对规范的轨道里运行。“通过规范化的操作使得预算成为刚性的约束，预算才能真正发挥其管理、控制作用，以及引导各部门、单位、个人行为的作用。”陈志勇认为。

　　大众对“高校经费去哪儿了”的质疑，促使教育管理部门和高校不得不加快规范财务预算制度、严格审批报销制度，将好钢用在刀刃上。在中南财经政法大学教授、法学院副院长黎江虹看来，从大学科研经费报账困难到预算报告的完善，到经常有检查组来检查，就是新预算法先进性的一个反映。“现在高校老师报账的严格实际上预示着财政资金是不能随意使用的，这是一个很大的进步，对于缩小寻租空间，净化社会风气，有很大的帮助。”

　　推进高校管理能力现代化先管好钱袋子

　　新预算法所蕴含的这些规则的变化以及理念的变化会带来高校财务管理改革的连锁反应，从而倒逼高校提高管理能力，推进管理现代化。

　　“要有效支撑‘国际知名、有特色高水平大学’目标，发挥好优化资源配置、促进社会公平的功能，预算管理不能成为高校的‘短板’。”王建鸿表示。从2014年起，中南财经政法大学开始大刀阔斧地改革预算编制工作，学校财务部门与各二级单位共同研究预算编制，每项工作、每个专项逐个论证，最后还要接受校党委常委会的质询和逐项审议。为提升预算的精细性、科学性、前瞻性，王建鸿在预算编制布置培训会上，亲自为各单位负责人和预算编制人员讲解预算编制理念、思路、政策和口径。“完整编报预算、优化收支结构、三维细化预算、推进支出分类、硬化预算约束、推进预算公开、强化技术支撑，这些都是2015年学校预算编制中要完成的工作。”尽管预见到具体预算编制过程中还会需要频繁的沟通协调和讨论，王建鸿对完成目标仍然保持信心。

　　我国现代大学制度建设实施党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的治理结构，大学预算和预算管理必然成为管理体系的核心环节。

　　2014年底，清华大学、北京大学、上海交通大学等三所高校综合改革方案获批，拉开我国高等教育新一轮改革的大幕。在改革资源配置方式方面，北京大学在预算制定中加入教代会、工会以及相关部门对机关预算进行论证的环节。上海交通大学则启动综合预算改革，深入推进“院为实体”，通过将部分财权下放，让改革试点院系获得更多的资源配置权力，从而激发院系进行创新的积极性和责任意识。可以说，很多高校已经在预算管理体系和预算制度改革方面迈出了可喜的一步。

　　诚如中南财经政法大学党委书记张中华教授所说，“新预算法对国家财政经济领域以及政府部门的影响是长远和深刻的，对高校来说既是挑战也是机遇。高校应抓住契机，更好发挥主观能动性，调动起办好事业的积极性，进一步提升现代大学管理水平。”

　　深化预算改革需要人才培养作保障

　　新预算法的实施，揭开了新一轮财税体制改革的序幕，承担着推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重大使命与责任。“财政是国家治理的基础和重要支柱，随着经济体制改革的不断深入，经济转型升级进程不断加快，社会对知识面宽广、能力突出的高端财税管理人才的需求越来越大。”财政学专家、中南财经政法大学校长杨灿明教授指出，这就要求高校紧密跟踪财税体制改革的动向，不断更新和改革财税管理专业的课程内容、教学模式和培养方式，培养和造就熟悉现代财政制度和预算管理制度的人才和后备力量。

　　“预算是一个非常综合的学科。学生要适应社会工作的需要，同时要有法学、政治学、社会学、管理学等多方面的知识积淀，这样才能符合现代实践需要。”陈志勇说，仅仅更新教材远远不够，新形势下，相关专业学生需要让自己的知识结构多元化、合理化，整体素质更高、更有适应能力和实践创新的能力。

　　事实上，我国高校人才培养模式改革相对滞后，已是不争的事实。其中财税专业、会计专业、财务管理等专业要打破大一统模式的培养方式，需要在学科定位、人才培养及教学方法等方面进行大胆改革。山东财经大学财政税务学院院长岳军在谈到当前财务管理人才培养存在的问题时指出，由于高校专业教学与现实中的具体管理脱节比较大，财税专业毕业生甚至部分教师对预算管理和执行等问题并不了解，因而毕业后的学生必须经过“社会适应期”，才能进入实质性的管理过程。“问题是如何缩短这个过程，提高学生对预算的认知能力才是改革的重点。”这是当前预算管理人才培养改革面临的关键所在。